中国十个五年计划研究报告-第6部分
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·3。党对政府经济工作直接领导体制的形成
中华人民共和国是在中国共产党的直接领导下建立起来的，中国共产党始终处于对政府的绝对领导地位。1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《共同纲领》，确定中国共产党对国家的领导地位。建国的时候，毛泽东就说：领导我们事业的核心力量是中国共产党，指导我们事业的理论基础是马克思列宁主义。这一时期，中共对国家的领导方式，基本上延续了战争年代的一元化领导。但是，党对政府的领导，尤其是对政府经济工作的领导，主要有两种方法，一是党的各级组织（从中央政治局到地方党委）直接抓经济工作；另一种方法就是通过在政府里的党员及其组成的党团、党组等，间接领导经济工作。
从党员担任的党内和政府职务看，实际上是党政合一的。中共中央书记处的5名书记中，有4名分别担任中央人民政府委员会主席、副主席和政务院总理。中共许多高级领导人被选人中央人民政府委员会，分别担任政务院副总理、政务委员以及政府中其他重要职务。在大行政区一级，中共各中央局书记一般也同时担任军政委员会主席或人民政府委员会主席。
1950年8月7日，毛泽东在中财委关于全国进出口会议报告上批示：政务院所属各部每次召篥会议决定政策方针，都应如中财委所属某些部门一样，做出总结性报告，呈报我及中央书记处看过，经同意后除用政务院、各委或各部自己名义公告执行外，有些须用内部电报通知各地。其方式就如这个电报一样。过去有些部门这样做了，有些部门尚未这样做，请周恩来同志通知所属一律照办。军委所属各部亦然。
建国初期，中国共产党除了采用第一种方法外，还比较注意通过政府内的党委或党组来领导政府经济工作。1949年11月，中共中央政治局通过《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》，规定在中央人民政府党委会下，按照党员人数和工作部门的性质，暂分设政治法律委员会分党委、财政经济委员会分党委、文化教育委员会分党委、中央人民政府委员会直属机关分党委、最高人民法院及最高人民检察署分党委、政务院直属机关及最高人民监察委员会分党委。
决定还具体规定中央人民政府内党委会的基本工作任务，主要是：（1）按照中央人民政府的政策和决议，保证行政任务的完成。正确地团结党外人士，帮助其进步，取得成绩。保守国家机密，注意政府机关内及周围有无敌情。（2）教育党员保守机密。组织党员学习，提高党员的政治和业务水平。（3）统一领导，吸收党员，征收党费，审查与鉴定党员及执行党的纪律等工作。
与此同时，中共中央又做出《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。《决定》指出，为了实现和加强中国共产党对中央人民政府的领导，以便统一贯彻中共中央的政治路线和政策，依据党章规定，在中央人民政府中担负负责工作的共产党员组成党组。党组必须保证执行中共中央一切有关政府工作的决定。据此，政务院成立党组，最高人民法院和最高人民检察署成立联合党组，由中共中央政治局直接领导。
政务院党组又分为政法、财经、文教、监察等分党组及各部、委、办的党组小组，并设党组干事会统一领导各党组的经常性工作。后撤销党组干事会这一层次，各党组、分党组及政务院直属部门的党组小组，均受中共中央领导。这一时期，在各人民团体和地方各级国家机关中，也陆续建立党组。
1953年上半年，毛泽东鉴于财政部在修订税制过程中事先没有经过中央政治局和毛泽东审批的问题，在批评分散主义的口号下，加强了党对中央政府工作的领导。
3月10日，中共中央发出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的泱定（草案）》。4月26日，中共中央转发中共西南局对加强西南行政委员会各部门工作的领导的规定，要求各地仿照执行。该《规定》要求政府各部门内党组实行严格的请示与报告制度，西南局通过直接领导各党组来领导西南行政委员会工作。
1953年4月28日，中共中央制定《中共中央关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定》，提出！由于国家建设计划已于今年开始，而争取完成并超额完成1953年度的建设计划，又成为贯穿全年压倒一切的中心任务，因而全党进一步加强对于财政经济工作的领导，首先是进一步加强对于中央人民政府各财政经济部门工作的领导，就成为十分必要。《决定》规定：鉴于经济工作日益复杂和任务繁重，将原来中央政府经济工作由政务院总理周恩来和中财委主任陈云抓总，改为由多位党的领导人分担：1重工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、燃料工业部、建筑工程部、轻工业部、纺织部归国家计委主席高岗领导；2铁道部、交通部、邮电部归政务院副总理邓小平领导；3农业部、林业部、水利部、合作总社归国家计委副主席邓子恢领导；4劳·动部归国家计委委员饶漱石领导；财政部、粮食部、商业部、外贸部、人民银行、工商衍政管理局、物资储备局仍归中财委主任陈云领导。1953年8月11日，周恩来在全国财经会议上所作的《结论》（1953年10月中共中央批转并刊登党刊）又一次指出：党的统一领导原则，在任何时候都必须坚持。……各级政府工作的同志必须服从党的领导，地方各级党委同志必须抓紧政府工作，尤其是财经工作，党的部分组织必须统一服从中央，以减少或避免可能发生的错误。事后毛泽东在全国财经会议上的讲话中再次提出：一切主要的和重要的问题，均要交党委讨论批准，政府执行；次要的可由党组办，一切包下来就不行。
为了加强中共中央对地方的领导，中国共产党还适时调整与新建了地方各级党组织。到1949年底，组建华北、东北、西北、华东、中南、西南6个中共中央局，山东、新疆、内蒙、华南4个中共中央分局，24个省委和17个区党委，134个市委（内有6个中共中央直属市委），218个地（盟）委，2142个县（旗）委，15494个区委，约20万个支部。各级党委在本级行政区中是最高负责机关，统一领导地方的各项工作。
对于地方党委与上级政府部门的关系，1953年4月2日，中共中央鉴于中央各部门的条条领导和指示很多，有许多指示脱离实际，规定：认为凡对生产有妨碍的工作，不论是中央嘟一个部门部署的，只要当地党委认为有必要推迟进行，均可提出请求，推迟进行。此外，根据主观主义设想根本不符合实际情况的任何上级的命令指示，必须加以废止或修改者，地方党政有权提出意见。周恩来在会议上作的结论也提出：党的统一领导的原则，在任何时候都必须坚持。党组织对经济工作的决策，可以通过三个渠道下达：一是通过各级党组织层层下达执行；二是以中共中央名义直接下达基层党组织；三是通过政府部门组织下达和实施。
总之，建国以后至1957年，中国共产党通过不断加强其对政府经济工作的直接领导，最终形成党政不分、甚至以党代政的运行行政体制。
1949－1952年，政府及各经济部门基本上是在中共中央和各级党委领导下开展工作，至于政府各部门的工作则是在其内部党组直接领导下运行的。
1953年中共中央要求各县县委内成立财政贸易部，1955年重申这个指示，要求各地必须尽快建立。
1956年9月，国家计委主任李富春在中共八大上提出：为了迅速提高计划工作的水平，我们要求各级党委加强对计划工作的领导。计划工作是我国进行社会主义建设和实行计划经济的一项重要而又繁重的工作，也是各级党委为了加强对社会主义建设的全面领导所必须掌握的一个重要环节。
·4。计划管理机构的建立和加强
早在建国以前，中国共产党在探索和设计未来新中国的经济管理体制时，就认为新民主主义经济是有计划的经济，国家将在一定范围内对国民经济实施宏观计划和微观计划管理。
建立计划管理机构，是实行计划管理的前提。1948年底，东北全境解放，首先进入经济恢复时期，由于东北地区的国营经济在现代工矿交通业中占90％以上的比重，为了实施有效的管理，为了对东北地区的经济（主要是工业交通）恢复发展实行计划管理，东北人民政府于1949隼1月成立了东北经济计划委员会及下属机构。中央人民政府成立后，在当时管理全国经济工作的政务院财政经济委员会中设立了财经计划局，并在地方财委中设立了相应的机构。1951年7月，中财委召开全国财经统计工作会议，决定在1951年至1952年间建立起各级统计机构。
1951年11月，中财委召开的全国计划工作会议鉴于已经成立的国家各级计划管理机构还没有明确的组织机构，没有配备足够数量的干部，而且没有认真地规定出他们的职权和工作方法，向中央提出了《关于中华人民共和国计划机关的结构、职权和工作方法》的报告。该文件提出：国家计划管理机构应该分为四个层次：中央计划机关，大行政区计划机关，省和大城市计划机关，地方基层计划机关。
为此，会议提出：
加强计划工作机构，省（市）以上各级财经委员会（东北为计委会）实际上担负着双重任务，即计划管理与行政管理。应使各级财委完全逐步转变为计划管理机关，目前财委应加强对计划工作的领导，因此，省（市）以上各级财委，把行政与计划的机构合并起来，在财委之下设置进行计划与行政工作的必要的各部门，财委主任、副主任之中，固定专人领导计划工作。这次会议还提出了计划工作的方针任务以及计划的编制办法。1952年3月7日，中共中央批转了中财委关于这次计划工作会议的报告并转发了中南区执行经验。随后，各地政府部门计划管理机构逐步建立起来。与此同时，在中央财经各部及中央所属企业内，为了贯彻1951年中财委制定的各项计划报表制度，也都成立了相应的负责针划统计工作的局、处、科、股等，并确立了具体职责。
在1956年以前，由于我国还是一个多种经济成分并存的所有制结构，同时也由于政府不仅对分散的、落后的个体和私营经济缺乏基本的准确的统计资料和信息，而且对于国营经济和合作社经济实行指令性计划管理的信息也是不足的，因此，国家的计划管理是采取直接计划与间接计划相结合，统计数字与估计数字相结合，专职计划管理部门与其他经济部门相结合的办法，因此，计划管理的职能机构就不仅仅限于计划管理部门了。在计划管理的分工方面，各级计划机关除负责综合平衡外，着重注意直接计划，即国家投资、国营企业和非农业生产的合作社经济；至于间接计划方面，即对农业、手工业和私营工商业方面，则由国务院各办公室、各部�
