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第114部分

官场文化与潜规则-第114部分

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行。权力的构架是个“金字塔”,对权力的监督则应该是个“倒金字塔”。权力有多大,对其监督的力度也应该有多大。
  《中国共产党党内监督条例》对党内监督做出了详尽的规范,党内监督的重点是各级领导班子的主要负责人。此外,针对“一把手”的监督,还有人大和政协监督、司法监督、人民监督和舆论监督,相较而言,党内监督、人大和政协监督、司法监督、已经建立了相应的规则,具有了一定的效能,而人民监督和舆论监督最容易被忽视,因而最需要特别强调和保障。
  “人民的眼睛是雪亮的”,人民监督根植于广大人民群众之中,具有广泛的代表性和强大的生命力,但人民监督要真正发挥作用,要需要一定的制度背景作为依托,否则只会消解于无形。一个典型的例子是,由于官员财产公布制度迟迟未能建立,普通公民无法通过法定渠道了解官员的财产状况,无法从官员的住房、股票、家庭成员供职等方面判断其廉洁程度,对官员的廉政监督几乎无从谈起。同样是“一把手”,一个县里的交通局长和一个省里的交通厅长,差别是很大的。早在十多年前,就有中央领导提议“公布副部长以上干部的经历和财产”,但直到《公务员法》的公布,也没有关于官员财产申报制度的文字。
  至于舆论监督,现在需要迫切解决的问题,不仅是上级媒体如何自上而下对“一把手”进行监督,而且还包括与之平级或者级别更低的媒体如何对“一把手”进行监督。
  很多中国人是热衷于当官的,但如果“这么多限制、挣钱不多”,人们还热衷于当官吗?怎么个当法呢?
  需要考量或者说存在问题的是,中国官员的管理还缺乏一种长效机制。这种机制应当体现的基本原则是:官至愈高,限制愈多;权力愈大,监督愈严。如果中国的官场整肃成这样,人们还热衷于当官,瑞典人也会羡慕中国的。
  细细琢磨,“机制”和“制度”还是有所不同。制度是死的,人是活的,很多高官落马,可能在腐败时的一种借口,就是“死”制度管不了他这个大“活”人。“机制”却是活的:有机的、机体的,都是动态的,用“活”的机制管“活”的官,才会使官“活”得规矩。
  从“制度”转变成“机制”很重要的一条是建立透明的社会监督制,让群众雪亮的眼睛发挥作用。即使老百姓不能查到部长们缴没缴电视费和他们因公请客的菜价,也应当让公众知道哪些规定、条款可以让他们考量到干部官员的从政操守。
  处以上干部要填写收入申报单是个好办法,很多问题可以从申报单看出来。可惜的是,很多问题并没有从申报单看出来,至少,我们还没听说过一例腐败案是从申报单败露贪官的。为什么会这样,缺少“机制”,即社会监督,这一弊端可以从申报单流程上看出:上级下发申报通知到处长以上干部,公众不知道;处长以上干部填写,公众不知道;处长以上干部上缴,公众不知道;上级单位审核,公众不知道;申报单入库,公众不知道;申报单年长日久,慢慢变黄,公众不知道。
  没人知道的申报单,不知道处以上干部是向谁申报呢?
  基层讳言“监督真话”
  五种心态挡住“监督真话”
  谈起监督,干部们普遍认为非常重要,但是,谈起如何搞好监督,干部普遍存在一定的消极情绪,他们表现出来的五种心态,让记者听到“监督真话”很困难。
  心态一:监督是敏感问题,既不敢讲、也不愿讲,“不是自己要想的问题”。
  他们的态度主要表现为三种:一种是不太愿意涉及这个话题,认为话题太敏感,怕惹麻烦;一种是勉强同意谈谈,但限定了时间和范围,存在“言多必失”的心态;最后一种认为“说了白说”,问题和办法都是在上面,基层只能被动接受。
  心态二:监督效果心里没底。工作探索“形式重于内容”,创新限于工作方法,鲜有制度性探索。
  基层的探索和创新是完善、丰富监督体系的重要来源。一些地方在这个领域内的探索积极性普遍不高,相对于经济领域内层出不穷的创新做法,监督领域内的新经验、新办法显得少而又少。
  监督问题涉及面比较宽,又是主要针对领导机关和领导干部的,所以进行制度创新的难度很大,导致了部分地方只能在具体的工作方法上进行一点突破。
  心态三:等待“自上而下”的制度安排,等待党内监督“有突破”。
  推进监督工作,主要得靠中央自上而下的制度性安排。目前基层干部关注的重点不在监督制度的自我创新上,而是在大的制度安排上。每当出台一个事关监督全局的制度时,大家都显得很兴奋,把这看成是中央下决心解决腐败问题的又一个例证。在制约权力、加强监督方面,大家更关心中央已出台了什么政策、正在酝酿出台什么政策、还将出台什么政策,认为制度建设要比一个领域、一个部门内的探索管用得多。
  干部们在监督上也有攀比心理,即看对班子成员与对“班长”是不是一个样,对非权力领域与对权力领域是不是一个样,对党内监督与对党外监督是不是一个样。
  心态四:谈监督“一把手”的多,谈“一把手”抓监督的少。
  很多干部一谈到监督,就自然谈到监督“一把手”的问题。不过一些干部认为,“一把手”既是被监督的重点对象,也是抓监督的重要力量,目前“一把手”这两个角色转换处理的不够理想。
  “一把手”在谈到监督时,往往谈监督下属的内容多于谈监督“一把手”;下属在谈到监督时,往往谈监督“一把手”多于谈监督本部门。
  心态五:监督制度、文件、通知多,执行中的效果很不理想,缺乏让监督刚性起来的法律。
  目前我们党在加强监督方面不是缺制度,而是缺让制度活起来的机制;不是缺要求,而是缺让要求具有约束力的办法;不是缺文件精神,而是缺让文件精神生根的土壤。一些监督制度在执行时打了折扣,值得反思。
  “一把手”是监督的关键环节
  无论换届前后,对一把手的监督都是监督中的最关键环节。“对‘一把手’的监督效果是最不好的”、“‘一把手’监督难……”,是所有被采访干部的共同心声。
  “几乎啥事都是‘一把手’说了算”,对“一把手”的监督,现在来看效果是最不好的,也就很难在监督问题上取得突破,形成监督合力也就无从谈起。
  “‘一把手’在本部门是难以监督的,因为平级没法监督,底下又不敢监督,所以才造成了这么多大案、要案、窝案。”
  之所以对“一把手”监督难,主要是赋予“一把手”的权力过重,而责任追究制度又没有相应真正建立起来。
  目前赋予“一把手”的权力过多,尤其表现在任用干部时,发挥班子的整体作用,难度大,做到民主集中制,也非常难。
  目前在省里,提拔干部实行全委会票决制,避免了少数人说了算,在县区,实行常委会票决制,决策发扬民主,这的确是个进步,但问题的关键,不在于咋“决”,而是干部的“初始提名权”在谁手里。
  “一把手”才有“初始提名权”,但干部出事了,想追究责任却找不到人。在推荐干部人选上,应该搞署名推荐。最好的监督是公开,尤其是党务公开,应该稳妥推进,但目前这项工作推进的力度非常有限。
  由党内民主入手凝聚监督合力
  “监督动力不足”的原因,在于监督者不是权力的委托者,权力委托者、监督者、被监督者三者之间“错位”。
  按照现代政党理念,我们党的最高权力机构应是党代表大会,党代表大会要强化对纪委等监督机关的监督,纪委等监督机关应向党代表大会负责。而现实情况是,以一个省为例,这一届党代表大会选出的省委委员,却向下一届党代表大会汇报工作,且多不谈问题,只是布置下一届的工作。
  与此对应的是,下级官员向上级官员负责,这是因为他们的权力,是上级官员委托的。所以出现了监督不了“一把手”的问题。
  “权力来自于党的代表大会,党的委员会应向党的代表大会负责,而不是向‘书记’负责。”
  目前,党内、党外有多种监督资源,各种监督形式,综合运用势在必行。专业人士指出,各种监督资源惟有“九牛爬坡,个个出力”,才能形成合力,但前提是,要先破解“一把手”监督难的问题。
  为突破这个“冰点”、提高监督效果,一些权威专家及监督界人士建议可以考虑采取以下两项措施:
  一是推出地方党的代表大会常任制条件已基本成熟,可在部分市县(区)搞综合试点。在当前,应明确党的代表大会作为党内最高权力机构、最高监督机构的地位,从现有条件看,适时推出地方党的代表大会常任制条件基本成熟。他建议,为了不影响稳定,先期可以考虑在市县(区)进行改革综合试点,逐步推开。
  党的代表大会的规模要适度控制,如果实行党的代表大会常任制,是否需要设立专门的委员会,也应一并考虑,从而防止党的代表大会常任制虚设。同时,领导干部任期制也要相应明确下来。
  二是理顺体制,实行垂直管理的监督体系。崔志有说,为了加强监督,应该考虑体制上的改革,比如把纪委设置为派出机构,解放纪委干部的手脚。甄杰则认为,现在地方的纪检组模式,按职能应监督“一把手”或班子成员,但实际是监督不了的,因为纪检组长在班子成员中处在最末位。
  专业人士分析,如果实行从机构到人员皆由中央进行垂直管理的监督体系,有利于改变那种“下级监督上级”的先天缺陷,从而使监督机构具有高度权威性和独立性,监督人员行使职权有了可靠的保障,监督作用就能得到充分有效的发挥。
  一些专业人士还建议,我们国家的监督制度很多,一些制度应上升到法律层面,成立一个权威的、层次高的、涵盖更多方面的监督法律体系。
  防治包括商业贿赂在内的一切腐败的根本手段,是构建完善、管用、有效的廉政监督机制。只有形成了强有力的廉政监督机制,各种腐败问题滋生蔓延的空间才有可能被尽可能压缩,从根本上遏制和预防腐败的目标才洋可能实现。
  完善、管用、有效的廉政监督机制,是通过一系列具体的监督形式来实现的。从我国的实际看,主要有三大类:一是中国共产党的监督;二是政府内部的监管;三是外部监督。
  党的监督是核心、是关键,廉政建设好不好,关键在于党风好不好。如果党员特别是担任领导职务的党员能够真正做到廉洁从政,那么整个廉政建设就不会有大的问题。
  政府内部的监督是根本的制约手段。如果政府内部能够有效地控制滥用权力、以权谋私等行为,那么整个廉政建设也不会出现大的问题。
  外部监督是必然和必不可少的监督,是清除腐败、促进廉政的重要保证。执政党的监督和政府内部的监督,其实质都属于内部监督,有不少问题,自己不一定看得十分清楚,或者自己认为清楚的东西,�

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