城管执法操作实务-第4部分
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一、疏堵相结合原则的基础
在现实的城管执法中，由于公共设施、生活保障机制、规范市场、流动人口管理等诸多问题没有根本解决，加之如潮水般涌入的外来人口，这些人有着强烈的求生欲望和谋生方式的思维定式，他们迅速形成了一个庞大的管理相对人群体，并在一种与城管执法反复的较量争夺中，找到了对付城管执法的一整套办法，这就在无形中加剧了城管执法与相对人之间的矛盾。若稍有不慎便会带来轻者推推搡搡、拒不配合、言语冲撞，重者发生暴力冲突、流血事件，酿成恶性态势的后果。它使城管执法队员大为头痛，但是又没有更好的办法，时间一久便成了执法者的一种心理障碍，并逐渐成为一线执法中的一个实际难题。
但是城管执法偶尔的成功经验提示着我们，在当前的社会条件下，只有堵却没有疏这条路是走不长的。只有把堵与疏巧妙地结合起来，构成一个宽严统一的路径，方可有望缓解，甚至可局部地解决一些社会矛盾。
疏堵相结合原则的提出缘于受到下列客观因素的影响：
第一，城管执法的对象不同。如果从城管执法集中行使的行政处罚权涉及的范围来看，管理相对人可以按年龄、性别、地域、生活境遇、经营种类、社会阅历、需求层次七个方面进行划分。如果按照统一的执法标准一概加以罚没，进行严厉的处置，不留丝毫回旋余地，不仅是不合理的，而且也是办不到的，还会导致一场场暴力冲突，引起一次次的公众愤慨，呈现一轮轮的媒体挞伐，结果事倍功半，得不偿失。故此，必须要把这几类人放在当时的执法环境下，灵活地对待，将堵与疏的执法方式发挥到最佳限度，起到警示、制止、控制的促进作用。
第二，城管执法的具体情形不同。尽管执法队员都是用统一的执法标准来管理每一个相对人，但因为相对人的生活处境、性格特点、社会经验、自我感觉、投入资金、经营时间、期望目标的差异，所以就表现出完全不同的态度来应对城管执法者。为了获得良好的执法效果，执法者势必要根据不同的情形区别性地对待这几种人，以期获得可行性、持久性、合情性、安全性的基本执法结果。
，第三，城管执法的条件不同。城管执法的地区一般可以分为城乡两个区域。由于中心城区与郊区的条件不同，所以，在城区执法要求的内容在县乡却行不通，可以在郊区实现的目标在城市却无法完成，用一般的条件去要求特殊的对象却不奏效。例如，城区不能随意养鸡，农村却可以养；郊区可以开辟新的农副市场以加大对新商贩的容纳度，而中心城区则不能；一般在中心城区是不许养飞禽的，但经过信鸽协会的专门认可而又有飞行竞赛名次的信鸽是可以保留的等等。这些就说明，假若用绝对不变的执法标准去对待所有的事情，就会严重地脱离城管执法实际，非但起不到预想的作用，反而会遭致一系列麻烦事，使本系统在复杂的纠纷面前手忙脚乱。
第四，城管执法的要求不同。不论是中心城区、郊区、农村，还是城区的不同地段、街面、枢纽，城管对环境都有很具体的要求，而这些要求是不尽相同的，并且有着极大的差别。例如北京的新华门、天安门城楼内外、长安街、颐和园等就有着极为严格的规定，任何商贩不得靠近或步入从事商业交易，如有违反一律强行取缔。但对其他的地段、点位，实际执法时就没有如此严格的要求或硬性规定了。这个事实本身就典型地说明了任何统一的执法标准都会随着不同的客观对象、不同的情形、不同的原因而发生相应的变化，都必须因人而异、因事而异、因时而异。因此，城管执法者不管看不看得到、承不承认、愿不愿意、会不会对相对人采取不同的执法要求，都要遵循这一客观规律办事。
以上四点就构成了将疏与堵这两种看似矛盾的执法方式用于各种执法的事实基础。同时，这种基础也深刻地促成了城管执法工作与执法力量相辅相成思路的发展。城管执法者因而有了极为宝贵的、短暂的休整机会，能够集中精力投入到新的城管执法任务中去。
二、疏堵相结合原则的含义
疏堵相结合原则的含义是什么？以现有城管执法的实情为依据，疏堵相结合原则的含义包括：
第一，城管要用人性化执法去疏导管理相对人。
由于社会处在转型期，各种社会矛盾凸显，尤其是企业改制与农村土地征用等原因，产生了一批下岗职工和失去土地的农民（有的是农村剩余劳动力）等完全要依赖于自身而生存的人员。他们在无工资、无养老保险、无社会救济的三无状态下，进行着一种自救性的谋生过程。其中一些人的生存状况非常糟糕，随时都有“断粮”的可能，不论是外在衣着、面部表情，还是实际的经济现状都令人担忧。
这就出现了一个问题：“这里”不能“吃饭”，“哪里”可以“生存”？城管执法者按原来的做法，回答是：“这个不归我管！”于是，这些人对社会的怨气就毫无保留地发泄到了城管执法队员身上，行为对抗由此开始。
以疏导的方式来对待这些相对人，包括理解他们的处境，暂缓对他们的罚没，同意给他们一次撤离的机会，帮助他们找到另外一些谋生的手段。
对那些极为贫困、生活面临绝境、年老多病等管理相对人，在不违背执法条规的情况下，应本着教育与警示的原则，允许他们有“这一次”；给他们积极想办法，帮助解决一些生计问题，使其找到一条合法的经营之路；利用本单位的关系往来，帮助落实一两个如摊位、门面、名额等事宜，使他们尽快走出困境。
第二，城管用规范化执法去制止管理相对人。
在现在的管理相对人中，有一部分人专把城管执法当儿戏，靠着与城管执法者打游击的办法来谋生；有的还借此以戏弄政府的手法而获取愉快的体验，并将他们所谓的经验、窍门、绝活传授给另一些相对人，用以全面对付城管执法活动。在这种大前提下，城管执法者就应稳准狠地坚决打击这类不法商贩和违法经营者，用不调和、一次执法到位、打击嚣张气焰的依法手段强化城管执法的根本效果。
要造成相对人违法经营的心理障碍，让他实实在在地认识到本地经营的氛围已经不复存在，经营已经严重受损，顾客已不愿意到他这里买东西；同时，由于相对人提心吊胆，经营已经无法进行。从自我保护、维持经营利益的角度而言，他也不想再在此继续干下去，于是阶段性的城管执法效益就出现了。
上面我们详细地陈述了疏堵两种方式不同的执法，并较为具体地归纳出疏与堵各自包括的一些含义。在分类认识的基础上，将平时城管执法谈得最多的疏堵思路加以整理，达到系统化、理性化、具体化的水平，从而为这种执法原则的把握提供一个参照的依据。
三、疏堵相结合原则的贯彻
弄清了疏堵相结合原则的含义，就了解了疏堵执法方式特定的意思。
下面的一个问题便是，应该怎样去把握疏堵相结合原则？这种操作是一种什么样的具体模式？只有将这个层面的技术问题论述明确了，才能把认识与行为统一起来，从而找到与城管执法队员具体经验的结合点。
从现有的认识来看，要想把握城管执法的疏堵相结合原则，需重视以下几个方面：
第一，城管执法要掌握基本分寸。
城管执法不论是最低限度的警告、驱赶、追击，或者是没收和罚款，都是对相对人心理上的一种挤压，是对经营活动方式的一种限制，是经营利润空间的一种“缩水”，自然会遭到相对人不同程度的自卫甚至反抗。这就像踢足球一样：当城管队员把脚下的球踢给相对人时，相对人就会本能地将这个球很快地踢回到城管队员的脚下；当这个球又回到城管队员开始踢球的位置时，其如何作为和反应之际，就是考验他们的心理素质、社会经验、业务熟悉程度、语言表达能力、政治水平、策略艺术感等分寸掌握之时。
要想较好地掌握这些基本分寸，通常少不了对当时相对人的心理状态、行为方式、语言特征、经营次数、已有态度的考察，并在瞬间的审视和思考中做出反应。生动的城管执法实践表明，城管执法者的恰当应对，往往会成为震慑相对人心理的一个至关重要的因素，为以后的成功执法奠定坚实的基础；否则就恰好相反。
对前面已涉及的几种相对人执法的基本分寸把握为：针对初次遇到的，且对执法队员态度较好的相对人，在警告的前提下，可以考虑用疏（暂不处理）的方式处置；针对确有严重疾病在身、活动不方便、不太清楚管理条规的相对人，也可以用疏的方式处置；针对多次被警告、多次逃逸、态度蛮横，并是一群相对人的领头人，则可以用堵（罚没）的方式处置。
城管执法在使用疏堵结合的办法时应注意穿插进行。城管执法者切不可将疏堵两种执法方式截然分开，有时它们不但可以在同一个街面、路口、中心地段使用，而且还能够在同～管理相对人身上分开使用，让宽与严、急与缓、大与小、多与少等多样化的执法尺度在对其行为的处置上呈现两极分化，真正促使这部分人认识到城管执法的手段无穷，不断使他们获得一种感召与强制、平和与严峻、理解与否定的反差性内心感受，从而促使他们产生动摇并改变行为。
城管在执法时，对管理相对人的“软态度”的处置是：如果有改变的可能（哪怕是只有一点点的可能），就应该采取“以观后效”的方式，冷眼静观其后的表现，问题不大就不必处罚；若其“旧病复发”，再后发制人地罚没也不迟。对相对人的“硬态度”的处置要看他反对城管执法到什么程度：假若不是阻碍执法、不是恶意扩大态势、不是专横无理、不是耍无赖，就可用宽松的尺度来处置；如果与此相反，那就以严为主，以打掉其威风为主，以震撼其不可一世的态度为主。
第二，城管执法要控制疏堵使用的频率。
站在城管执法与管理相对人中间的位置上客观地看待使用疏堵相结合原则的频率，就能大概了解操作的重点，即有利于稳定正在进行中的执法形势、有利于教育和制约相对人、有利于展示城管执法者的素质、有利于体现执法长效机制。根据这个重点就可以确定出使用疏堵方式执法的频率，并就不同的情况作出一般性的概括。
城管若不是在特别突出、十分恶劣、反复发生、消极影响面大的情形下执法，一般最好不要频繁地使用强堵的方式。“堵”是城管在规劝无效，相对人强词夺理、有意捉弄、甘当反面典型的态势下所打出的最后一张牌。因而要注意，采取堵的执法方式，一定要打得准、打得住、打得简练、打得漂亮，使相对人因受到罚没而感到震惊和后悔。由此，这种“堵”不仅在当事人身上奏效，也令旁观者受到了一次形象生动的法规教育。
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