炎黄春秋-第3部分
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褚庵镜姆⒒印Ｎ曳⑾忠桓鲋匾侍猓�1982年修宪时领导是非常清楚的，修宪过程中有一种强烈主张，把人大很多权力移交给人大常委会，通过此做法强化整个人大行使国家权力的能力。因为人大不具备这个能力，所以通过把人大的权力移交给常委会的办法，强化国家权力机关行使国家权力的能力。但当时讨论宪法修改草案时，有人提出一种担忧：如果把本该属于人大的权力移交人大常委会，再加上缺乏必要的防范措施，是否会导致人大常委会反过来凌驾于人大之上？人大常委会是代表人大行使国家权力。如果它凌驾于人大之上，不符合当时修宪设计的目标。在我观察的这些年，恰恰出现了这种问题，即人大与人大常委会的关系有点颠倒。按说人大常委会对人大负责，受人大监督。但人大是如何监督人大常委会的？我们看到的是每年一次表扬。人大对人大常委会工作报告只有表扬，以前即使表扬，也没有用到“十分满意”、“高度满意”、“极其满意”，好像人大常委会的工作没有缺点错误，不需要人大批评了。如果人大对人大常委会只能表扬的话，宪法规定的人大常委会受人大监督如何落实？人大如果监督不了人大常委会，人民意志如何通过这个链条约束人大常委会的工作？对此我有担心，这也是大家应该思考的问题。其中有很多需要考虑的小要点，比如人大开会时的主席团设置、成员的配置、权力，主要是通过这些技术细节制约着人大去监督人大常委会。八二宪法是很好的宪法，但八二宪法关于政体部分有很多漏洞，很多该由宪法规定的事，宪法没有规定，留下了很多漏洞，需要进一步修补、完善。
四，人大很多职权应该更好地履行。
按当年胡乔木的解释，人大常委会应该像经常开会的国会那样行使权力。如果是这样，人大常委会应该把宪法赋予的那一系列权力扎扎实实地行使好，才不辜负八二宪法对它的重大期待。拿这个标准去衡量，人大常委会有失职的地方。一个非常明确的例子是预算。
在如何制定国家和地方的预算方面，目前我们的相关法律没有赋予人大常委会必要的职责。整个预算制定过程是：预算草案在人代会开会一个月前左右，提交给人大的财经委，财经委做初步审查后，返回政府方面做必要的修改和完善，然后在人代会开会期间提交给人代会，人代会审议和表决。在人代会之前、财经委之后，或者与财经委初步审查并列的同时，应该有一个常委会对预算草案的全方位的充分审议过程。就像由全国人大制定的基本法律一样，没有哪一项是不经过全国人大常委会先审的，到全国人大之前，经过全国人大常委会几次完善，然后再交给全国人大，全国人大在短短的几天内做一个表决。法律应该这么做，预算也应该这么做，但目前没有这么做，所以目前预算制定有很多不如意的地方。比较合适的修改应该是这样：在人代会之前，常委会应该对预算草案做从容的、全盘的审议，拿出初步意见，这是一个经常开会的国会必须行使好的一个基本职权，但从宪法等法律到实践都忽视了这个问题，不利于人民通过人大行使国家权力。
五，接下来谈谈参与制。八二宪法有一个划时代的贡献，即突破了1954年宪法关于人民在如何当家做主的途径和形式上的规定。五四宪法规定人民只能通过人大行使权力，八二宪法做了重大修正，意义重大，规定人民通过各种途径和形式管理国家事务。当年肖蔚云教授在《论宪法》里对八二宪法的这个新规定解释来解释去，基本意思是，“各种途径和形式”不包括人大，可以通过工青妇，但不通过人大。这些年一些地方对此做了探索，解答八二宪法说的“人民通过各种途径和形式”在现实中究竟是哪些途径和形式。这些在地方摸索出来的经验，还需要与其他国家的宪法实践比较，才能做出更好的结论。
从实践来看，我国人民管理国事的途径其实只有一种，即通过人大制政体。但形式却有许多。一是公民亲口告诉人大，我对人大的立法、对人大的选任、对人大的决定、对人大的监督有哪些建议、主张等，当面告诉人大，然后由人大适当地、适度地吸纳到立法、决定和监督中去，这是我们国家到目前为止很多地方探索到的人民直接管理国家事务的主要形式。二是人民可以直接参与行政机关的行政决策过程。三是参与审判机关的审判过程。对这些形式需要做的是理论上和法律上的确认、提升。我建议作相关的法律确认，使宪法、组织法等相关法律确认这种途径和这些形式，以此推进人民管理国家事务的进程。
人大代表制度要改进
作者：蔡霞 字数：3842
落实宪法，需要完善人民代表大会制度，为此，现行人大代表制度需要改进，比如：
第一，人大代表现在的人数问题、结构问题、身份认同问题，这三个问题需要高度关注。
人数问题——目前2000多名代表能不能真的讨论问题？每年全国人大会议最长不超过15天，基本上是每个报告至多安排两、三个半天进行讨论，2000多名代表在极为有限的时间里真正审查、讨论透彻其中的任何一个报告，都难以做到。因此，这样的审议讨论只能是走过场、粗线条，往往是政治宣传类的，最终使人大代表的审议讨论有其名而难副实。
结构问题——现在人大代表70％以上是官员代表。十八大报告讲要改变人大代表的结构问题，但其提法值得思考。目前的人大代表中官员代表肯定要减少，但十八大报告讲的是要增加工人、农民、知识分子的代表，尤其是增加基层一线的工人、农民代表。结构的改变绝不能这样去做。为什么说“绝不能”？一是中国社会结构发生了深刻变化，已经不再是简单的工人阶级、农民阶级，知识分子阶层，而是社会多个阶层的形成，所以不能以原来的中国社会结构语言概括来讲人大代表从哪里来、怎么产生或怎么去改变结构，而是社会各阶层代表要在人大有所体现。这是其一。
其二，现在基层一线的工人、农民能不能当代表，不取决于他是不是劳动模范，而应该取决于选民对他的信任以及他的能力、素质。李步云老师讲到陈景润当人大代表时人家开会他看书。现在有一个代表一辈子当代表，就会讲“谢谢”、“赞成”、“同意”。人大代表是作为社会公众的代表来参与或决定国家大事的，相当于国外的议会议员。由传达民意并且参与国家最高决策的职责所要求，全国人大代表要具备相当高的知识素养、政治经验和政策水平，没有议政能力、政治知识和参政能力，就无法做到这一点。
身份认同问题——为什么要讲身份认同？按道理人大代表是中国公民，可现在的情况是，有一些人大代表已经变成别的国家的公民，却在我国当人大代表，请问他们代表谁？谁选的？这是一个大问题。要把人大代表的国籍重新认定一下。如果持有公开的或者隐性的别国国籍身份的护照，都应清出去，不能成为中国人大的代表了。包括官员，官员手上隐性拿着国外的护照也要清理一下。
第二，人大代表如何履行职责的问题。
首先是，闭会期间人大代表如何履行职责？前几年于建嵘老师曾做过四川一个县的人大专职代表试点。当时主要考虑的是，现在许多地方选民不认识人大代表，选出的人大代表也不联系选民，因此，人大代表不能选举完了就算了，必须要履行职责。这是一点。另外一点是有的人大代表不向选民负责，这就要关注他在闭会期间如何履行职责。当时想，在现有条件不能够完全改变的情况下，可试行一部分人大代表作为专职代表。全县人大代表除了人大常委会和官员以外，再有一些专职的人大代表专门受理群众的要求，真正把代表职责履行起来。即一个乡有一个专职代表。但后来上面赶紧叫停，人大专职代表的试点没搞下去。
建立向人大代表及时通报人大常委会工作情况、接受人大代表质询的日常工作制度。人大常委会的工作情况、人大常委会委员在会议上的发言，是否可以及时通报给所有的全国人大代表？因为是人大代表们选举他们，委托他们开展工作的，就应该让人大全体代表都知道，常委会成员们是怎么做的。同时，是否需要考虑相关的法律性文件中增加人大代表有提出出席人大常委会会议、并在会议上发言的权利等条文。总之，如何更好地发挥人大代表的作用，在某一个范围内可以做、不涉及到大规模而难以操作的，我们就可以去尝试。
还有，人大代表在开会时怎么履职？
一是现在的人大代表开会讨论务虚不务实。联系到人大关于全口径审查和监督公共财政预算决算的问题，就要增加开会讨论的时间，使人大代表的发言由务虚变成务实。不仅要审查政府把钱投到哪里，投的比例是否合适，还要从审查钱的去处到进而审查政府的决策和项目。这样，把代表的讨论变实，这需要增加讨论时间，要求一项一项财政预决算，讨论所有项目。
二是人大代表的讨论在会上的发言必须原原本本地向社会公布。现在人大代表发言有很多雷人的话，有些人哪有代表意识？说的是他自己想说的话。代表在开会期间的发言要向全社会公布，让他至少有对社会公众交代、负责的意识，知道自己该讲什么和不该讲什么。
三是人大代表在大会期间有没有提出议案的权利？大会的议程由人大常委会的主席团决定，人大代表只能在主席团决定的议程范围内讨论问题，这样当有一些重大问题被上层领导认为不需要讨论也不列入讨论时，人大代表能够怎么做？这就需要有人大代表提出议案的权利。比如4万亿，2008年下半年政府提出，到2009年“两会”期间我盯着电视看全国人大会议上会不会讨论4万亿，结果大会没有提一个字。据说，有的地方在开会之前给人大代表内部做工作，哪些问题不能在会上讨论。包括今年“两会”期间，有的地方人大代表事先被打了招呼，官员财产公开等问题不能在会上提。这是限制人大代表发言权利、讨论问题的权利。
要赋予人大代表法定权利。为保障人大代表履行职责，人大会议首先要制定制度，就大会确定议程进行辩论，预备会上应该讨论这些问题。要明确规定，当人大代表达到法定人数时，能否改变大会的议程，提出大家认为必须要进行会上讨论的重大问题。比如，达到多少人数时议案必须列入议程？哪些议题可以在大会上讨论？现在的人大代表只有提提案的权利，而提案是不放到大会上讨论的。
要为人大代表充分行使代表职权提供一系列必要的条件保障，包括事前充分的资料提供，让他们充分地了解情况，会议中有充分的时间讨论发言，发言能够没有顾虑地畅所欲言。而且，如果人大代表提及的某个问题很重要，可以申请在大会上发言而不仅仅在小组讨论里发言，要引起全体代表对这个问题的集中关注，而不完全是按照会前安排好的进行。
让全国人大代表个人有权利在全体大会上发言，目前还不可能一下子跨到这�
